Interviste

Intervista al prof. Luca Micheletta: “L’Unione europea ha una politica estera che ha sue caratteristiche e suoi limiti e che convive con le politiche estere degli Stati membri”

Quali sono le prospettive della politica estera europea? Un interrogativo che fa riaffiorare la sempreverde domanda sul futuro dell’integrazione europea. Si è consolidata la nostra europeità oppure siamo ancora privi di “personalità comunitaria” e gelosi della nostra identità nazionale? A rispondere è il professor Luca Micheletta, docente di Storia delle Relazioni Internazionali presso l’Università Sapienza di Roma.

Professore, ritiene che l’UE abbia un ruolo nella politica internazionale almeno nelle immediate vicinanze come, per esempio, nel Mar Mediterraneo?

Per rispondere a questa domanda è necessario chiedersi cosa sia l’Ue: talvolta nell’immaginario comune le si attribuiscono poteri e responsabilità che invece non ha. Spesso è rappresentata dalla propaganda populista come un ente che gestisce tutti gli ambiti della nostra vita, che impone regole o segue politiche anche al di fuori degli Stati nazionali, come nel caso delle relazioni internazionali. L’Unione Europea invece agisce all’interno della competenza che gli Stati le hanno conferito in un processo, ancora in fieri, che dura da 70 anni. Le competenze dell’Ue, dunque, sono limitate e ancor più limitata è la sua politica estera anche perché investe un ambito di ancor più recente istituzionalizzazione e perché ogni decisione è soggetta all’accordo di tutti gli Stati membri. Possiamo dire che l’Unione europea ha, nei limiti delle sue competenze, una politica estera che persegue alcuni valori ed è basata sulla sua forza economica e questa ha senza dubbio un peso politico, come nel caso delle clausole di condizionalità che essa impone a terzi per imporre il rispetto di certi valori. Ma l’Unione europea non è uno Stato. Se si pensa a ciò che serve per contare nel campo internazionale (ad esempio armamenti, apparati di intelligence, armi atomiche ecc.) e alla solo embrionale politica di difesa dell’Ue, si capisce che il paragone con la politica estera di uno Stato non regge. Questo discorso vale anche per le relazioni dell’Unione europea verso i suoi vicini o il suo ruolo nel Mediterraneo: l’Ue ha una politica estera che ha sue caratteristiche e suoi limiti e che convive con le politiche estere degli Stati membri.

Nel processo di integrazione europea vede una sorta di gelosia da parte degli Stati Membri sul tener stretta la propria politica estera come prerogativa governativa? Pensiamo per esempio all’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza che non si chiama Ministro degli Esteri Europeo per non entrare in conflitti interni tra Unione e i Paesi Membri. Gli Stati membri hanno una politica estera che diverge da quella europea?

Alla domanda che pone faccio una prima osservazione che riguarda la “gelosia” degli Stati membri. Certamente, rispetto all’evoluzione dell’Unione europea nell’acquisire maggiori competenze e più responsabilità nella politica estera, vi è una gelosia burocratica nel senso alto del termine: una lotta tra burocrazie. Nessun gruppo di esseri umani è pronto a spogliarsi dei poteri per cederli ad un altro gruppo così facilmente. Le burocrazie nazionali sono certamente restie a cedere poteri a quelle europee.
Quanto alla politica estera dell’Ue, sicuramente non vi è sempre piena conformità tra alcune linee della politica estera degli Stati e l’Azione esterna europea. Come sappiamo, il modello di integrazione dell’Unione europea lascia ampio spazio agli Stati nazionali che seguono una propria politica estera, conseguenza dei rapporti storici che essi hanno coltivato nel tempo con il resto del mondo. Risulta dunque che la loro politica estera sia talvolta concorde, talvolta concorrente o addirittura difforme da quella dell’UE. La seconda osservazione riguarda a chi dobbiamo riferirci quando parliamo di “gelosia” degli Stati nazionali. Gli Stati membri sono meramente delle burocrazie oppure sono il risultato di processi secolari che hanno portato a un’identità nazionale diversa per ciascuno? Non entro nella questione di come questa identità si sia costruita e la prendo come dato di fatto esistente. Se si accetta l’esistenza delle nazioni parlare di “gelosia” burocratica è riduttivo. Nel 1950-51, quando è nata la prima Comunità europea si è deciso di seguire un modello funzionalista di integrazione per settori e questo modello è quello che si è poi seguito nel cammino di integrazione. Si è insomma prima rigettata l’idea di creare un’Europa federale, quell’Europa che avrebbe visto la fine degli Stati nazionali e poi nel corso di 70 anni sono stati respinti tutti i tentativi di forzare il passaggio da un’Europa funzionale ad un’Europa federale, a cominciare dal trattato per la Comunità Europea di Difesa che andava verso questa direzione, bocciato nel 1954 non da una gelosa burocrazia, ma dal Parlamento francese.
La questione si è riproposta poco tempo fa, nel 2005, quando i cittadini francesi hanno bocciato con un referendum il Trattato che adottava una Costituzione per l’Europa rifiutando l’idea stessa di una Costituzione europea. Quel Trattato non era certo l’avvio di uno Stato federale, ma rappresentava un deciso passo avanti nella costruzione dell’Unione. In questo caso il Trattato era stato faticosamente negoziato proprio dalle burocrazie nazionali che avevano raggiunto un compromesso, ma quando si è andati a chiedere direttamente ai cittadini francesi (e olandesi) conferma del cammino verso una maggiore integrazione la risposta è stata negativa. Ricordiamo, inoltre, che nel 2005 non tutti i cittadini dei 25 Stati che avevano sottoscritto il trattato furono sentiti con un referendum, altrimenti come avrebbero risposto? Difficile insomma parlare di “gelosie” burocratiche o semplicemente di “gelosia”, quando in realtà si dovrebbe parlare di volontà dei cittadini che in democrazia esprimono liberamente attraverso il voto diretto o le loro istituzioni i propri intendimenti e le proprie convinzioni. Ne possiamo concludere che nel 1954, come nel 2005, una parte – forse prevalente – della popolazione europea evidentemente è stata contraria all’idea di una maggiore integrazione che preludesse a un’Europa federale. La nostra europeità, insomma, è ancora in formazione.

Ritiene quindi che ad oggi si è in una fase di stallo nel processo di integrazione europea?

Dopo il fallimento del Trattato per la Costituzione europea si è giunti alla firma del Trattato di Lisbona che è stato un ripiego rispetto al primo e ha segnato l’avvio di una fase di stallo. Lo shock della pandemia ha dato sicuramente una spinta a una maggiore cooperazione, ma non bisogna farsi illusioni. Ci sarà un passo in più decisivo che cambierà la natura “limitata” dell’Ue? Secondo me no, sicuramente non ci sarà un’Europa federale o perlomeno io non la vedrò, voi non so. Sia i francesi, come abbiamo ricordato, sia i tedeschi in tante occasioni hanno sempre detto che l’Ue non sarà federale. In un’intervista di qualche anno fa la stessa cancelliera Merkel ha affermato che l’Europa non sarebbe stata federale almeno per i prossimi 50 anni. Ma nulla è certo nel futuro: a volte gli stimoli vengono da fuori e il mutamento è in funzione delle sfide e dei problemi che si devono affrontare. Lasciamo dunque l’interrogativo sul futuro dell’Ue ai posteri.

Si dice che l’Erasmus formi una maggiore identità europea. Dimenticando spesso il ruolo dell’euro, la sua generazione e quelle più grandi di noi sanno quanto vale la lira e hanno dei ricordi legati a prima della moneta unica, mentre la nostra generazione e quelle più giovani colgono l’importanza dell’euro tanto che noi non potremmo nemmeno immaginarci senza Unione europea. Lei cosa ne pensa?

Il gesto di spendere un euro è un simbolo di unità, ma anche un atto di fede nella costruzione dell’Europa. L’Erasmus, come ben sapete, è importante per la lingua, la cultura, la conoscenza degli altri europei e per dare un senso di appartenenza, anche se anche questo è un processo molto lento. E non bisogna dimenticare che l’Ue come grande mercato è uno spazio di libertà dove i cittadini di tutti gli Stati membri possono liberamente circolare per ragioni di impresa e lavoro, di vacanza o di studio. Abbiamo visto come durante la pandemia ci ha pesato questa mancanza di libertà: ecco perché credo, come voi, che non possiamo immaginarci senza Unione europea, senza questo spazio di libertà che essa ci assicura.

L’idea di una politica estera e di sicurezza comune dettata da un nucleo d’Europa, in una situazione in cui l’Ue dopo l’allargamento a est è diventata pressoché ingovernabile, suscita timori e non pochi Stati membri vogliono mantenere il loro spazio d’azione nazionale. Mentre a Est temono per la sovranità acquisita da poco. Secondo lei, professore, si porrebbe qui un problema di europeismo di questi Stati rispetto a una mancata maggiore integrazione europea, considerato il passato totalitario di questi Paesi?

Quando si è deciso di allargare l’Unione ad est si è stati ben consapevoli che si sarebbe allargata a Paesi che avevano storie diverse e culture diverse e anche una consuetudine diversa alla democrazia, che spesso non avevano mai conosciuto. È stata fatta una scelta le cui conseguenze erano facilmente prevedibili e per questo si è subito immaginato un percorso doppio: Europa a due velocità ecc. Questa scelta è stata dovuta, in primo luogo, alla spinta che è venuta dalla Germania riunificata e dagli Stati Uniti. L’Unione europea è stata – e forse lo è e lo sarà ancora – il riflesso della presenza politica e militare degli USA in Europa. Dagli esempi che ho richiamato prima, parlando dell’atteggiamento verso l’Unione di francesi, olandesi o tedeschi, si comprende che non è esatto attribuire solo ai paesi dell’Est la causa di una mancata maggiore integrazione europea. In fondo, chi ha sempre frenato un’integrazione sovranazionale e infine reciso di netto i legami con l’Unione europea è stato il Regno Unito. Che certo non ha nel suo passato un regime totalitario.

Hani El Debuch, Mario Greco, Lorenzo Modiano

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